上海动迁律师事务所对《中华人民共和国土地管理法》修改后的意见草案做简单解释

　　2017年5月23日，中华人民共和国国土资源部就《中华人民共和国土地管理法（修订）》征求意见。 现行土地管理法的最新修订是在2004年。 土地管理法的实践在不断发展，需要将一些行之有效的经验和制度推广到法律上来，对现行土地管理法进行重新修订势在必行。上海动迁律师事务所对修改后的意见草案做简单的解释。

　　本修改意见对现行法律的36条作了修改，修改后仍为8章86节。在36个修正案中，6个被删除，6个被增加，20个被增加或删除。以现行法律八章为序逐章阅读。

　　一、总则部分增加了节约集约用地目标和国家实行土地督察制度。

　　何为节约资源集约利用中国土地？节约集约用地主要有三层意思：一是可以节约用地，就是我们各项经济建设工作都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设项目用地必须不断提高学生投入产出的强度，提高我国土地开发利用的集约化程度；三是需要通过分析整合、置换和储备，合理设计安排以及土地投放的数量和节奏，改善社会建设生态用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高国家土地配置和利用技术效率。 通俗地讲，就是一个集中一起、高利用率的使用不同土地，比如把农村的一些宅基地恢复耕地，集中教育建设新市镇。总体土地的利用教学效率高了就是集约。

　　土地节约集约利用最早发生在2008年，国务院《关于促进土地节约集约利用的通知》明确要求保护耕地，大力推进土地节约集约利用。

　　《土地经济集约利用规定》（国土资源部第61号令）于2014年9月1日起施行，是我国第一部专门规范和指导土地经济集约利用的部门规定，共9章38条。针对土地管理的新形势，规定充分利用当地的成功经验，推行土地节约集约利用制度。

　　这次修订将根据规则，进一步上升到法律的高度，在土地使用后，必须注重节约和集约，停止浪费土地资源。

　　土地督察管理制度修订入法也是社会实践教学经验的总结，自2006年7月《国务院办公厅关于企业建立一个国家对于土地督察工作制度发展有关环境问题的通知》印发，国家通过土地督察制度已走过十个年头，目前共向地方派驻12个督察局，代表国务院履行会计监督检查。

　　二、“土地所有权和使用权”部分仅修改了第十一条，删除了第十二条，主要是基于国家对房地产实行统一登记制度。

　　修改内容包括三个方面： 一是房地产登记的范围，包括土地、房屋、树木等固定标的登记； 二是县级以上政府房地产登记机关统一登记部门； 三是登记土地使用权的性质发生了变化，特别是单位和个人使用国有土地的情况发生了变化，登记的土地，承认农地使用权和建设用地使用权，这也是国家建立统一的城乡建设用地市场的配套制度。与现行法律相比有许多不同之处。

　　意见稿删除的第十二条的主要内容是依法变更土地的所有权和使用权，应当办理土地变更登记手续。相应删除第八十二条关于不登记变更依法承担的责任。删除本条的理由应当考虑到，房地产的统一登记已经要求登记更改所有权，无需重复该条款。

　　三、《土地资源利用企业总体发展规划》部分，修订了四条，主要是在原有的基础上进一步增加了编制进行土地可以利用网络规划的新理念，新原则，适度修订了编制的程序和权限。

　　《意见》草案第十九条将创新、协调、绿色、开放、共享作为党的十八届五中全会确定的规划和编制的基本思路。 草案在编制土地利用规划时，除了现行法律规定原则外，还增加了保护永久基本农田、节约集约、优化土地利用结构和布局、维护群众合法权益、确保群众共享发展成果的原则。新的理念和原则能够体现科学、协调、共享的精神。

　　总体来看，修订草案以土地利用总体规划为土地管理的纲，任何用地行为都应当在土地利用总体规划范围内进行，否则就是违法。因此，在制定土地利用总体规划时，需要广泛听取公众的意见。建议在听取意见方面要有相应的配套规定，避免流于形式。

　　在土地资源利用企业总体发展规划分级审批的权限上，增加了国务院批准跨省、自治区、直辖市土地可以利用系统总体设计规划一项，这也是我国目前推进京津冀等跨省城市群经济建设的必要性体现。

　　该意见稿对编制进行土地资源利用企业总体发展规划中土地使用用途的管制工作方面比现行法的要求学生提高，要求我们全国和省一级做出一个总体战略部署和统筹安排；县一级则应划分土地用途分区，明确中国土地用途和管制边界；乡一级则应确定每一块土地的用途并予以公告。层层管控，才能真正做到土地的精细化和节约集约经营目标。

　　四、“耕地保护”部分主要建立了“永久性基本农田保护制度”，深化了耕地占用与补偿平衡的内涵，其他制度条款未作修改。

　　现行法律确立了“基本农田保护制度”，意见草案规定，国家实行永久性基本农田保护制度，要求乡镇划定永久性基本农田，在土地上实行，设置保护标志，并公布中华人民共和国政府的地点和范围。主要目标是确保18亿亩耕地保持红线。与现行法律对基本农田的保护相比，永久性基本农田显然需要特殊的保护措施。

　　在耕地占补平衡制度方面，现行法律规定的耕地占补平衡制度是“耕地占补平衡制度”，并在《耕地基本保护条例》中有明确规定。意见草案将耕地占用补偿平衡制度表述为“占用多少、补偿多少”，并要求确保“土地利用总体规划确定的行政区域内耕地数量和质量不减少”.

　　五、《建设用地》部分，意见草案主要是完善土地征收制度、农村宅基地制度和建立农村集体管理建设用地入市制度，这也是修订中涉及最多的部分。

　　在土地征收方面，首先应明确土地征收的公共利益，并与国有土地建设征收补偿条例相衔接，将国防外交、基础设施和公用事业界定为公共利益，不符合退出土地征收范围的公共利益（增加第四十四条）。二是进一步规范征地程序，增加地方政府申请征地数量，在征地前与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置基金（增加第四十六条）。

　　草案完善了农民补偿机制，主要是在征地补偿中考虑到土地的生产价值、区位价值、供求价值和社会经济发展水平（增加第四十八条） ，完善了单一的产值补偿措施； 农民的房屋不再作为附属物进行补偿，而是作为特殊的产权提供公平合理的补偿（增加第四十九条）。

　　同时进行明确市、县人民政府部门应当将被征地农民纳入相应的养老服务社会生活保障制度体系。有条件的地区、市县人民政府管理可以根据实际情况安排一定数量的国有建设用地或者物业由被征地的农村集体主义经济活动组织长期生产经营（修改第51条）。

　　在农村宅基地制度方面，《意见》主要改进了三个方面：一是县级人民政府要保护农民的最低居留权，对人多地少、一户住房得不到保障的农民采取措施。 二是宅基地的申请，依法经村民大会批准后，由乡（镇）政府批准；涉及占用农业用地的，由县级政府批准；三是引导宅基地自愿退出有偿退出机制。被废弃的宅基地，集体经济组织可以与宅基地使用权协商回购，主要是为了在集体范围内重新分配宅基地，或者按照国家有关规定安排、利用宅基地。这也意味着村民自治需要一定的水平和相应的支持机制，否则将成为下一个冲突点。

　　意见稿关于企业建立一个农村发展集体经营性项目建设生态用地入市制度，主要是通过增加第63条，在符合中国土地资源利用系统总体设计规划前提下的集体经营性建设工程用地，集体土地所有权人可以及时采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位产品或者其他个人信息使用，并签订书面劳动合同。而按照国家规定方面取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。这与我国国有土地使用权出让后的权益是一体的，在全国也经过了试点地区的经验不断积累，但可以预见的是，该制度的建立将极大地促进土地资本市场的活跃，但同时也会有需要大量的纠纷爆发。

　　六、《法律社会责任》部分，完善了违法建筑占地的措施。

　　意见稿第六章、第八章未进行研究任何一个修改，第七章法律社会责任公司部分，删除两条，同时将现行法“非法占用企业土地”一律改为“违法占用土地”。在违法占用土地的措施上，针对中国农民对于违法占地盖住宅和其他相关违法占用土地的，有着自己不同的程序和措施。特别是对农民的违法占地处理能力相对人性化，分不同的情况分析处理，其中凡是符合我国土地资源利用系统总体发展规划且符合宅基地使用环境条件的，可以责令改正处以罚款，这一制度规定会不会导致很多农民违法占地一罚了事，还需要实践中得到完善工作总结实践经验。

　　此外，在非法占用土地方面，凡拒不归还土地的，应申请法院强制执行。所有被没收的楼房和农村宅基地都是集体组织处理，其他的是县级政府处理，不一样。

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