上海征地纠纷律师讲非法占用农用地罪法律实务

　　非法占用农用地罪是我国刑法妨害社会管理秩序犯罪中破坏环境资源保护犯罪中的具体罪名。上海征地拆迁律师本罪保护的法益并非单纯的个人利益，也非传统刑法上所界定的国家对土地资源的保护制度、管理制度，而是一种与人有关的生态法益，而这种生态法益是多数人共同享有的环境公共利益。

　　本罪属于破坏环境资源保护类犯罪，最早规定于 2001 年《中华人民共和国刑法修正案（二）》第 342 条中,是由6 1997 年的“非法占用耕地罪”修正而来的。随着经济建设的发展,对农用地的需求逐渐增大,非法占用农用地罪在实务中亦变得日趋复杂。

　　《刑法》第三百四十二条

　　【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

　　一、【量刑标准】

　　《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》

　　第六十七条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

　　（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；

　　（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；

　　（三）非法占用其他林地十亩以上的；

　　（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；

　　（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。

　　违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。

　　违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。

　　2.《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》

　　第一条 违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。

　　第二条 非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。

　　非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”:

　　（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；

　　（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；

　　（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；

　　（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；

　　（五）其他造成草原严重毁坏的情形。

　　二、【相关规范】

　　1.《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》

　　全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”的含义问题，解释如下：

　　刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

　　刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。

　　现予公告。

　　2.《中华人民共和国土地管理法》

　　第七十四条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

　　3.《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

　　第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

　　（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

　　（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

　　4.《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

　　第一条 违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

　　（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

　　（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

　　（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

　　（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

　　5.最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000.6.19法释〔2000〕14号)

　　第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

　　(一)非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

　　(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

　　第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。

　　第九条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。

　　三、【罪名认定】

　　一、罪与非罪的问题

　　非法占用农用地罪在司法实践中涉及到罪与非罪的问题，概括起来主要有以下几个方面：

　　第一，农用地被毁坏后果决定是否构成犯罪。有种情况就是犯罪嫌疑人未经批准私自占用农用地，并且改作他用，但是仅仅是清理土地表层，对于造成损害的后果是否达到被毁坏而不能耕种的严重后果不明确，对于这类行为，要构成非法占用农用地罪，必须要达到土地耕作层被毁坏，而且不能耕种的后果，如造成耕地、林地种植层被破坏、种植功能全部或部分丧失，以及沙化、盐渍化、水土流失无法继续耕种等情况，才能构成犯罪，否则只能算是一般行政违法行为。在证据要求上，除了现场照片，地理测绘面积，还必须要专门的鉴定意见予以佐证，是否能够耕种主要取决于土地耕作层是否被破坏，不是看植被是否被清除，或者土壤表层被清除，或者虽然土壤或者植被还在，但是其被污染，性质发生根本变化不能被耕种，也应当视为被毁坏。

　　第二，占用并破坏的数量决定是否构罪。本罪的数量较大限制的是被毁坏的农用地，而不是被非法占用的农用地。司法实践中，非法占用的土地虽然数量特别大，但是被毁坏的土地数量较少，未达到起刑点，也不能构成犯罪。只有被毁坏的农用地达到数量较大才构成犯罪。例如某嫌疑人非法占用基本农田40亩，但是进行平整破坏的只有1亩，就不构成本罪。另外，非法占用农用地罪数量较大是分别地类计算的，如非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。”当行为人既非法占用基本农田不足五亩且非法占用基本农田以外的耕地不足十亩时，可否累计认定为非法占用耕地“数量较大”?该种情形也属于非法占用耕地“数量较大”。这是因为，从该罪保护的法益看，该罪的落脚点在于国家对土地资源的环境保护。《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《破坏林地的解释》)第一条规定：“(一)非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上;(二)非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上;(三)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上;(四)非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”据此，以后在查处破坏农用地案件时，还可参照适用《破坏林地的解释》第一条第三、四项的规定。

　　二、本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的边界

　　二者相同点都是对土地使用权的处置或者侵害，主体也都是一般主体，二者的不同在于：

　　(1)客体不同。本罪侵害的是国家对土地进行保护的管理制度;而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。

　　(2)犯罪客观方面不同。非法占用农用地罪是结果犯，表现为违反土地管理法规，非法侵占农用地，数量较大，造成大量农用地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯，表现为违反土地管理法规，实施了非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。其中非法转让土地使用权，是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为，也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为，或者未按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权，包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人，而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。

　　三、本罪与非法批准、征用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪边界。

　　此三罪相同之处都是与土地资源有关;并且在主观方面均表现为故意。不同之处表现为：

　　(1)侵害的客体不同。非法占用农用地地罪的客体是对农用地的法律保护制度;而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。

　　(2)客观方面不同。非法占用农用地罪在客观上表现为违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成大量毁坏的行为，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权。通常表现为弄虚作假，欺上瞒下，掩盖事实真相;或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定，不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。

　　(3)主体不同。非法占用耕地罪的主体是一般主体，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。

　　四、关于不构成非法占用农用地罪的特殊规定

　　《最高人民法院关于个人违法建房出售行为如何适用法律问题的答复》（法[2010]395号）

　　一、你院请示的在农村宅基地、责任田上违法建房出售如何处理的问题，涉及面广，法律、政策性强。据了解，有关部门正在研究制定政策意见和处理办法，在相关文件出台前，不宜以犯罪追究有关人员的刑事责任。

　　二、从来函反映的情况看，此类案件在你省部分地区发案较多。案件处理更应当十分慎重。要积极争取在党委统一领导下，有效协调有关方面，切实做好案件处理的善后工作，确保法律效果与社会效果的有机统一。

　　三、办理案件中，发现负有监管职责的国家机关工作人员有渎职、受贿等涉嫌违法犯罪的，要依法移交相关部门处理；发现有关部门在履行监管职责方面存在问题的，要结合案件处理，提出司法建议，促进完善社会管理。

　　四、【案情回顾】

　　2015年4月28 日，被告人张三通过白河林业局两江林场承包位于安图县两江镇白灰窑岔道口附近（白河林业局两江林场173林班10小班内）的林地0.4公顷，种植人参。被告人张三在种植人参过程中超出承包范围将白河林业局两江林场172林班29小班、173林班10小班内的林地破坏。经鉴定，改变林地用途面积为0.4667公顷，造成林地大量毁坏，林种为国家公益林。

　　2019年7月15日，被告人张三与白河林业局签订赔偿协议书，由被告人张三依法缴纳林木补种费用1000元，并在2020年春季将未还林部分进行还林（当时已过还林最佳时机）。

　　法院判决

　　白河林区基层法院经审理认为，被告人张三违反土地管理法规，非法占用国有林地，改变被占用土地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，其行为构成非法占用农用地罪。据此，依法作出判决如下：

　　一、被告人张三犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金10000元。

　　二、被告人张三非法占用的农用地依法予以收回。